太宗朝以食盐为官营，盐税是国家财政的主要项目之一。商人运销食盐，由户部发给凭照，称之为盐引或盐钞。后来官府巧立名目，盐课一增再增，商人被严重盘剥，引法遭受破坏。
圣德年间实行盐政纲法，将盐商所领盐引固定下来，编为纲册。因此，盐商又称纲商。纲商每年按照纲册购盐运销，其他人不得参与贩运。纲商所垄断的盐引，叫作引窝或根窝，永兴朝盐引照样由纲商所垄断。纲商的总头目叫作总商，主管纲商。
朝廷由户部管理盐政，各产盐省区，设置都转盐运使司，督察盐户、盐商，经管盐的运输，计算运输里程和往返时间。都转盐运使司的长官称呼盐运使，官阶是从三品。其下级有运同——从四品，监制同知——正五品，运副——从五品，运判——从六品，盐课司大使——正八品，等等。
两淮都转盐运使司的官署设在扬州。两淮产盐区设置三个分司，管辖二十三个分场：淮南的通州分司辖九个分场，淮南的泰州分司辖十一个分场，淮北的海州分司辖三个分场。因为盐运使的官阶低，职权有限，朝廷便派遣巡盐御史巡视各省盐课，多数由京官带原官衔担任，称作盐政。盐政无论原来官阶的高低，由于是钦差，地位相当于巡抚或总督。
表面上看起来，户部所设置的盐政机构严密而又周到。实际上，漏洞百出。纲盐制实行多年，弊病丛生，不断加深；纲商把持垄断，穷奢极欲，为所欲为。管理盐政的官吏因循敷衍，损公肥私，中饱私囊。
纲商掌握了食盐的专卖权，可以任意抬高盐价。他们甚至根本不贩运食盐，而以高价出卖引窝，坐收渔利。同时还要巧立名目，勒收浮费。管理食盐生产、运输、销售的官吏，利用产销的每个环节，层层勒索盐商。从下级官吏到朝廷大臣，都要求盐商送礼、接待。此外，朝廷还有两个项目公开勒索盐商，一是要求纲商‘报效’‘纳捐’。
太宗朝以军需、河工、助赈等名义，从淮商手上索取了近三千万两白银。二是‘帑本’，即强制性高利贷。朝廷各部院及内务府，给淮商强制发放银两做本钱，年息约百分之十。另外，内务府把用不完的人参、皮张等，强制两淮纲商销售贴息。
纲商，尤其是总商，都有很强的应变能力，善于变通办理，善于投合官府与朝廷的胃口，讨他们的欢心。然后把贿赂等名开支、计成本，从中获取高额利润。”
淮盐在运销过程中，商人获利多少，没有一个准确的数字。他们的资本总额，在永兴中期即鼎盛时期，多达七八千万两白银，是国家财政年收入的近两倍，可以说富可敌国。发了财，底气足了，纸醉金迷、花天酒地、吃喝玩乐等奇闻奇招不断流传出来。
淮南的总商散商居住在扬州，淮北的大盐商多住海州即淮安河下。苏州园林甲天下，扬州园林曾经远胜苏州，达到两百多处，都是盐商的宅第。他们互相攀比，风格各异，极尽豪华，争奇斗艳争风雅，两岸数十里楼台相接，曲水回廊，无一重复处。扬州本地还有一处小秦淮，青楼的兴盛较南京秦淮河有过之而无不及，供纲商及其帮闲文人狎游。
两淮盐商，统称扬商。扬州因扬商而兴，富甲天下。扬商在扬州也出尽了风头，其奢靡闻名天下。吴俗三好——穷烹饪，狎优伶，玩古董，扬商发挥到了极致。京杭大运河与长江在扬州交汇，扬州成为盐务和漕运的中心，两大财团把扬州的经济提升到了举足轻重的地位。运河连通了黄河、淮河和长江，扬州成了水运交通的枢纽。太湖流域的丝绸，江南丘陵地带的茶叶，浙江、江西的瓷器、茶叶及丝织品等土特产，一齐涌到了扬州，等待着运往全国各地销售。扬州不但与苏州、淮州、茶州并称运河线上的四大都市，而且跟宁州、豫州一样设立了对外贸易的市舶司。
河西郡号称盐郡，但其本身并不产盐，也不是食盐集散之地。两淮的盐产在沿海地区，捆、运在仪征、镇江。河西六州唯一和食盐打交道的场所，是缺口门外的搜盐厅，搜查过往盐船和漕船食盐走私。河西郡本身发挥了作用的，是作为两淮盐业的行政和盐务的驻地，盐务交易及大盐商们的宅第也多在这里，终日车水马龙，南来北往的商贾与官吏川流不息，金钱与权力悠长短促地演唱着二人转。
自从跟盐挂上了钩，如今的河西郡再也无暇他顾了，转变成了服务盐商的消费城市。河西郡的盐商大多数并非本地人，他们来自信州、端州等地的贫困地区。艰难困苦把他们磨炼成了坚韧不拔的刚毅性格，相对于平稳安详的本地人，他们那种开拓和进取的冒险精神有了用武之地，几乎没有遇到什么大的竞争和险阻，就在这生机勃发的异乡站稳了脚跟，取得了国家专卖商品——食盐的运销特权。
然后反客为主，在这里挣钱、花销、享受，河西郡成了纯消费城市。它现在的繁华，不是扎根在乡土上，而是扎在盐商身上，跟盐商捆绑在一起，