“复仇之魂”号的战略室内，亚空间通讯阵列仍在闪烁，来自遥远星域的求援信号如同溃堤的细流，断断续续却永无止境。泰拉的行政官僚们用繁琐的措辞描述着“管理压力”，各军团战报中则更直白：兵力不足、补给线过长、占领区反抗频仍。荷鲁斯面前的星图上，代表“已征服”的蓝色区域正以前所未有的速度扩张，然而每增加一个光点，就意味着数百个需要驻军、管理、教化、供应的世界。
埃里昂坐在他侧后方，没有打扰他的凝视。从卡里隆到泰拉，从泰拉到此刻，他太了解这种沉默的含义——并非犹豫，而是将无数碎片信息在脑海中整合、重构的专注过程。
“钢铁勇士报告，”荷鲁斯没有回头，声音低沉，“他们在海德里贡星系镇压了三个月内的第四次叛乱。佩图拉博说，堡垒建得再坚固，如果每征服一个世界就要留一个团的兵力去守着，他宁愿把那些地方夷为平地。”
他转过身，星图的微光在他脸上投下深邃的阴影：“帝国之拳在多恩之盾星系的驻防压力增加了四倍。白色疤痕向我抱怨，他们三分之一的机动力量被困在巡逻航线上，而不是用于开拓新的远征。就连基里曼——那个能把一切打理得井井有条的基里曼——他的五百世界也出现了行政管理过载的征兆。”
荷鲁斯的声音里没有抱怨，只有沉甸甸的清醒：“我们征服得太快了，埃里昂。帝皇命令我们取回人类的星辰，我们做到了。但我们没有准备好接下来怎么办——如何让这些星辰不熄灭，如何让它们真的成为帝国的一部分，而不是一群需要永远用刀剑威慑的附庸。”
埃里昂没有立刻回应。他也在看星图，那些密密麻麻的光点，每一个都是数百万甚至数十亿的人类。他们从纷争时代的噩梦中被帝皇的军队“解放”，但解放之后，帝国给他们的往往是一个陌生的总督、一套生硬的律法、一支驻扎的驻军，以及要求他们立刻忘记数百年、数千年形成的文化传统与治理习惯的命令。反抗，几乎是必然的。
“我们需要一个新政策。”埃里昂说。他的声音平稳，如同陈述一个早已被验证的结论。
荷鲁斯看向他，眼神中既有征询，也有某种“果然如此”的了然。“你知道，佩图拉博和多恩会反对任何看起来像‘妥协’的东西。”
“我知道。”埃里昂站起身，走到星图前，用手指划过一片反抗最频仍的区域，“但妥协不等于软弱，荷鲁斯。有限度地承认现实，是为了更有效地改变现实。我们不可能用链锯剑统治每一个世界——这是你自己说过的话。”
荷鲁斯没有反驳，只是微微点头：“说具体些。”
于是，在那个深夜的“复仇之魂”号上，在星图荧荧的冷光与亚空间通讯阵列持续的低鸣中，战帅和他的首席顾问开始了对一项将深刻影响帝国面貌的政策的酝酿。
埃里昂提出核心原则：将“被征服的世界”转化为“帝国的世界”，不能仅靠武力威慑，必须建立利益认同与文化认同的桥梁。这意味着帝国需要展现一定程度的灵活性，允许归顺世界在忠诚与义务的大前提下，保留其部分独特性。
“但界限必须清晰，”埃里昂强调，“哪些是帝国绝不妥协的核心利益，哪些是可以弹性处理的次要问题。这个界限要由你来划，荷鲁斯。划得太紧，政策形同虚设；划得太松，帝国将分崩离析。”
荷鲁斯花了整整七天，与埃里昂、基里曼（通过加密通讯）、洛迦以及几位精于行政的高阶军官反复推敲，才最终拟定了《归顺世界管理基本条例》的草案。这份后来被简称为“有限自治政策”的文件，其核心内容可以概括为三条：
第一，归顺世界必须无条件接受帝国真理为官方意识形态，不得公开传播或实践任何与帝国真理相悖的信仰体系。国教（在大远征前期，主要由怀言者军团担任教化职能）有权在世界范围内建立传教机构，并对民众进行思想训导。这是帝皇的意志，没有商榷余地。
第二，归顺世界必须向帝国缴纳定额税赋，形式可以是资源、工业产品、兵员或三者混合。税额根据该世界的生产力水平、战略位置及帝国的具体需求进行综合评定，每五个标准年重新核定一次。拖欠、偷逃或变相抵制税赋，将被视为对帝国的敌对行为。
第三，在上述两条得到严格遵守的前提下，归顺世界可保留其原有的政府结构、大部分地方法律、文化传统及社会习俗。帝国派驻总督及监察团队，但日常治理由本地政府执行。总督拥有对本地政府的监督权、否决权以及在极端情况下的临时接管权，但无权随意干涉正常的行政运作。
草案完成后，荷鲁斯没有急于颁布。他在等一个人。
洛迦·奥瑞利安抵达“复仇之魂”号时，带着一本厚厚的手稿——《人类世界文化兼容性评估手册》。这